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美国网络广告的政府治理监管主体及其职责

  •   广告活动往往都会跨越各州构成州际贸易,在网络时代更是如此。根据美国宪法中的“州际贸易”条款,联邦机关依据有关联邦立法拥有相应的监管权限。其中比较主要的机关是联邦贸易委员会(Federal Trade Commission,简称FTC)、联邦通信委员会(Federal Communications Commission,简称FCC)和隶属于美国卫生和公共服务部的食品药品监督管理局(Food and Drug Administration,简称FDA)。
    1.联邦贸易委员会
      联邦贸易委员会是基于1914年通过的《联邦贸易委员会法》设立的独立监管部门,是最权威、最综合的广告监管机构。[14]在FTC v.ColgatePalmolive Company一案中,美国最高法院首次处理了有关虚假广告的争议。但更重要的是,美国最高法院在该案中,明确了在保留法院司法审查权的前提下,联邦贸易委员会对于虚假广告认定的权威:作为专业的行政机关,联邦贸易委员会一般情况下比法院更能准确识别什么样的广告属于违法的虚假广告。[15]
      联邦贸易委员会最初的监管权限限于不正当竞争。1938年《联邦贸易委员会法》的《惠勒—利修正案》通过后,其可以处理所有不正当的或欺骗性的商业活动,不再限定于是否与竞争有关。作为联邦独立监管部门,联邦贸易委员会拥有广泛的贸易监管权,因为广泛介入经济监管,而被称为“国家级保姆”。巧合的是,引发华盛顿邮报提出这一质疑的起因,就是其试图禁止向儿童投放广告。[16]
      纵观联邦贸易委员会成立一百年来的历史,可以发现,即便作为独立监管部门,但是由于总统一般可以在联邦贸易委员会的五名委员中提名三名与其统一党派的人选,整个委员会的构成仍然有明显的政治色彩。因此,联邦贸易委员会履职受联邦整体政治方向影响比较明显:当强调政府干预时,作为相对积极;当强调放松管制时,作为相对消极。乃至于,在其碌碌无为的一些年代里,被讥讽为“宾夕法尼亚大道上的灰色小女人”。[17]
      不过一个相对明确的趋势是,联邦贸易委员会的监管重心在从“竞争”向“消费者”转变。[18]目前,联邦贸易委员会的使命是:(1)保护消费者免受不正当竞争、欺诈和不公平交易损害;(2)增强消费者在竞争活动中的选择权、知情权以及公众对竞争的认知;(3)在监管过程中避免给合法的商业活动造成不必要的负担。[19]所以,消费者保护是联邦贸易委员会网络广告监管的出发点和落脚点。
      此外,联邦贸易委员会对广告的监管重视风险成本评估。也就是说,必须从最大程度实现和保护消费者利益出发,对消费者因看不到广告而与有益信息擦肩而过受到的影响,与可能因虚假信息受到的损害进行比较。只有当前者的收益低于后者带来的损害时,联邦贸易委员会才会对广告活动进行干预。[20]
    2.联邦通信委员会
      联邦通信委员会[21]是一个有着重要许可权限的监管机构,既控制着广播电视的许可权,还控制着电磁波段的利用权。[22]如果说联邦贸易委员会实施的广告监管是综合性的,那么联邦通信委员会承担的广告监管职能就类似行业性的。联邦通信委员会具体负责监管广播电视和电信领域的广告活动,如通过广播播放的具有冒犯性[23]的广告、在公共电视台播放的商业广告等[24]。
      与联邦贸易委员会侧重消费者保护和竞争秩序视角不同,联邦通信委员会更侧重于内容监管。进入互联网时代,联邦通信委员会关注的重点更加集中在避免儿童接触网上不良信息(如淫秽、色情信息)[25]、保护网上隐私和个人信息等方面。在媒体融合的背景下,联邦通信委员会进一步加强了对包含不良信息的网络广告和基于违规信息收集所实施的网络精准广告的监管。[26]
    3.食品药品监督管理局
      与联邦贸易委员会、联邦通信委员会作为联邦独立行政机关(Federal Agency)[27]不同,食品药品监督管理局是一个隶属于美国卫生与公共服务部的政府机构[28]。食品药品监督管理局主要管理食品、药品、化妆品标识及包装方面的广告。[29]
      早在20世纪互联网发展初期,美国有相当比例的网络流量就是与健康信息相关。在1996年时,这个比例高达四分之一。[30]2002年的一项统计则表明,超过一半的美国网络用户会首先去网上查询保健信息。[31]因此,在网络产业发展初期,对于网上健康产品的广告监管,食品药品监督管理局就承担起重要职责。
      需要指出的是,联邦贸易委员会对于食品、药品、化妆品的广告也有综合监管权。为了协调联邦贸易委员会和食品药品监督管理局之间的权限,两个部门于1971年专门签署合作备忘录,对各自监管范围方面进行了比较清晰的划分。联邦贸易委员会负责除处方药以外的全部食品、药物、医疗设备和化妆用品的广告监管。食品药品监督管理局则主要负责处方药的广告监管。当两个部门之间职权分工不明时,联邦贸易委员会负责对所有食品、药品(除了处方药)、化妆品的广告真伪情况行使监管权,食品药品监督管理局则负责对所有的食品、药品、化妆品标识进行审查和管理。该合作备忘录还要求,两个部门只有在基于公共利益保护要求开展两个独立审查程序的情况下,才能够对同一市场主体进行重复处罚。为了防止重复工作和促进执法行为的连贯性和统一性,在出现以下监管情况时,两个部门在执法过程中应该加强沟通协调:其一,市场主体针对两个机构分别负责的标识监管和广告监管提出相同或类似的主张;其二,依据的执法材料可以被同时理解为标识或广告或两者兼而有之的情况;其三,受调查的相关食药化妆品因缺少使用说明被错误标识,且该错误标识已经通过广告的方式传播给了社会大众。[32]
    4.其他监管机关
      此外,美国司法部可以代表美国政府起诉广告活动的违法者,包括民事起诉和刑事起诉。其下属的消费者诉讼办公室负责广告监管事务所涉及的牵涉消费者权益的集团诉讼和惩罚性赔偿诉讼;财政部烟酒枪械管理局监管烟酒广告[33];证券交易委员会负责监管证券广告;农业部负责监管种子、肉类、杀虫剂等广告;邮政署负责监管邮寄品广告[34]。
      在美国的各州及其地方层面,一般由各级检察长和地方检察官负责实施对广告的监管。针对违法广告寻求救济,各州民众可向检察长投诉,检察长则相应视情况提起诉讼或通过其他措施追究违法广告当事人的责任。[35]
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